تدوين راهبردهاي خرد براي افزايش اثربخشي بودجههاي
تدوين راهبردهاي خرد براي افزايش اثربخشي بودجههاي كلان شهرداريها
بهروز نصرآزاداني[1]
مسئول امور سازمانها و شركتها، شهرداري اصفهان
چكيده
در شرايط كنوني كه شهرداريها با چالشهاي بيشماري براي تأمين مالي پروژههاي خود مواجه بوده و دولت نيز در اين زمينه پشتيبان خوبي براي شهرداريها به شمار نميرود، ناگزير بايد به خلق راهكارهايي همت گماشت كه تحت فشار تهديدات مختلف از جمله نبود زمينههاي مناسب سرمايهگذاري بخش خصوصي و شهروندان، پاسخگوي نيازهاي اين نهاد عمومي باشد. در اين مقاله سعي ميشود در چارچوب الگوهاي برنامهريزي راهبردي، راهبردهاي عملياتي خردي بررسي و پيشنهاد شود كه بستر لازم جهت جذب سرمايههاي كلان براي شهرداريها را فراهم آورد. در اين رويكرد، به زمينههايي همچون سرمايههاي اجتماعي، درآمدهاي پايدار، اصلاح الگوي مصرف، و كاهش هزينهها توجه شده و در نهايت، راهكارهاي برگزيده جهت افزايش ظرفيت درآمدزايي و تأمين مالي براي شهرداري ارائه ميشود. هدف اين مقاله، تغيير نگرش برخي از مديران شهري به زمينهسازي جهت هزينهكاهي، درآمدزايي و تأمين مالي است. روش پژوهش حاضر، نظري و كتابخانهاي است.
كلمات كليدي: راهبردها، درآمدهاي پايدار، كاهش هزينه، شهرداري.
1. مقدمه
هر روز با افزايش و پيچيدهتر شدن نيازهاي شهري و خواستههاي شهروندان و در نتيجه، سنگينتر شدن وظايف شهرداريها در گستره شهرهاي كشور به ويژه كلانشهرها، مشكلاتِ گريبانگير اين حكومتهاي محلي و نهادهاي اجتماعي تشديد شده و گاهي چالشها و ناهنجاريهاي گوناگون و تازهاي پديد ميآورد. در سالهاي اخير نيز با بروز بحرانهاي سياسي و اقتصادي در سطح جهان كه بر كشور ما تأثيرات چشمگيري داشته، تنگناها و مشكلات شهرداريها با روندي نمايي[2]، رشد يافته است. در اين ميان، محدوديت منابع مالي، كسري بودجه و بدهيهاي سنگين در اجراي پروژهها و برنامههاي شهري، از همة عوامل كليدي موفقيت[3] (و شايد عوامل كليدي شكست[4]) براي دستيابي به آرمانها و اهداف تعريفشده، مهمتر و حياتيتر به نظر ميرسد. به همين خاطر، كانون تفكر و اولويت نخست نياز شهرداريها بر اين مؤلفه حياتي تمركز يافته است.
به هر جهت، شهرداريها براي برونرفت از تنگناها و رفع آسيبهاي موجود در برهههاي مختلف به راهكارهاي متفاوتي دست يازيدهاند كه بدون ترديد، تا به امروز راهگشاي بسياري از مسائل و مشكلات آنها بوده است. برخي از اين راهكارها عبارتند از: تعريف رديفهاي عوارضي جديد يا افزايش نرخ تعرفه عوارض، انتشار اوراق مشاركت، جذب سرمايهگذاري بخش خصوصي، تأسيس بانك، انعقاد پيمانهاي EPCF و BOT، و غيره.
از يك نگاه كلان، راهبردهاي برگزيده به خوبي توانسته است شرايط مساعدي را در مقوله برنامهريزي و مديريت شهري براي پيشبرد اهداف توسعهاي شهرها فراهم نمايد، اما با فرانگرشي بر مسيرهاي گذشته، سازوكارها و انديشههاي مديريتي بهوجودآمده ميتوان آموزهها و نكتههاي بيشماري را بيرون كشيد و از اين رهگذر، منابع درآمدي و هزينهكردهاي مرتبط را بهتر از گذشته مديريت نمود. اين مقاله سعي دارد با بررسي انواع تفكرهاي رايج، نقاط ضعف و قوت نظامهاي برنامهريزي، و سبكهاي مديريت مالي در شهرداريهاي كشور كه گاهي در ديگر سازمانها و شركتها نيز به چشم ميخورد، ظرفيتهاي موجود براي عملكرد بهتر و در نتيجه، كارايي و اثربخشي بيشتر را يادآور شود. نتايج اين بررسي نشاندهنده وجود فرصتهاي متعدد براي شهرداريها به منظور هزينهكاهي، درآمدزايي و تأمين مالي بهتر در طرحها و پروژههاي شهري است.
در این بررسی، از تفكر راهبردي استفاده خواهد شد که به طور کلی ميتوان آن را به دو بخش تفكيك كرد: 1) راهبردهاي كلان و 2) راهبردهاي خرد. راهبردهاي كلان شامل تفكر انتقادي و خلاق و همچنين حل مسئله، تصميمگيري و پردازش اطلاعات ميشود. راهبردهاي خرد براي پردازش اطلاعات در محدوده راهبردهاي كلان استفاده شده و معمولاً به ردهبندي شناختي يا سلسلهمراتب يادگيري مرتبط هستند. يكي از اين ردهبنديهاي شناختي (متعلق به بنجامين بلوم، 1956) با دانايي، ادراك و كاربست (مهارتهاي سطح پايين) آغاز شده و به سمت تجزيه و تحليل، تركيب[5]، و ارزيابي (مهارتهاي سطح بالاتر) حركت ميكند [9]. در این مقاله سعی خواهد شد با پیروی از چارچوب راهبردهای خرد، نقاط قوت و ضعف و همچنين فرصتها و تهديدهاي امروزین شهرداریها بررسی شود.
2. روشهاي تفكر
فکر، یکی از اعمال ذهنی بشر است که با بکارگیری آن، بشر توان شناخت و یا تحلیل مسائل به صورت تجربی و استدلالی را خواهد داشت. بکارگیری صحیح و هدفمند از فکر نيز تفکر گفته میشود. بديهي است استفاده از هر ابزاری دارای قواعد و اصول خاص خود میباشد تا استفادهکننده را در صورت پیروی از آن، به هدفی مطلوب و شایستة صرف هزینه برساند. آنچه معنای حقیقی تفکر است، هدفمند و بجا استفاده کردن از قوه فکر است. چه بسا افرادی که بسیار فکر میکنند، اما به نتیجه مطلوب و درخوری نمیرسند و بالعکس، عده کمی هدفمند و بهینه فکر میکنند و به نتایج مفید و قابل توجهی دست مییابند [1].
یکی از چالشهای مهم امروز شهرداریها در شیوههای تفکر به ویژه حاكميت تفكر خطي بر مدلهاي ذهني کارکنان و مديران آنها نهفته است. تفکری که بیشتر به دلیل پیشینه و رسالت شهرداریها که آنها را نهادهایی خدماترسان معرفی میکند، تداعیکننده این روابط علّی است که تا نیاز وجود دارد بایستی خدمترسانی کرد و برای اين هدف نیز به منابع مالی نیاز است. در تفكر خطي و در قاموس كساني كه به آن باور دارند و بر اساس آن عمل ميكنند وقتي مسئلهاي وجود دارد، آن مسئله داراي «علتي» يكتاست. پس مسئله نيازمند راهحلی خاص و منفرد بوده و آن را ميتوان تماماً بر حسب چگونگي تأثيرش بر مسئله ارزيابي کرد. همه پيشبينيها تنها در راستاي حل مسئله صورت گرفته و مسئله فقط در چارچوب نكات قابل پيشبيني مورد توجه است [2]. اما در زندگی واقعی و منطقی، همه چیز براساس تفکر خطی پیش نمیرود. گاهی برای دستیبابی به نتیجة دلخواه ناگزیر باید پاي را از تفکر خطی فراتر گذاشت و به هر مسالهای از یک زاویه تازه نگاه کرد.
میدانیم شهرداریها با ساختاری گسترده، وظايف متعدد و مختلفی را که نمیتوان در هيچ سازمان ديگری پيدا نمود، بر عهده دارند. در شهرداریها به منظور ارائه بهتر خدمات، شهر از نظر جغرافيايي به مناطق متعددي تقسيم شده و در هر يک از مناطق، شهرداري منطقه با اختياراتي مشابه آنچه براي شهرداري به صورت کلي تعریف شده، مستقر میگردد. شهرداريهاي مناطق از مسائل منطقه خود به خوبي آگاهاند و در بسياري از موارد، مجري طرحهاي شهرداري در سطح شهر هستند. لذا بسياري از طرحهايي که براي آنها بودجه شهرداري مصرف ميگردد، توسط شهرداري مناطق نيازسنجي و پيشنهاد ميگردد. در کنار شهرداريهاي مناطق که بيشتر نقش اجرايي و محدود به نواحي شهر را دارا هستند، سازمانها و شرکتهايي وابسته به شهرداري و با وظايف و اهداف مشخص نیز ايجاد میشوند که با نگاهی تخصصی (نظیر سازمان تاکسیرانی)، انجام برخی از وظایف شهرداری را در سطح شهر بر عهده میگیرند.
در این تقسیمبندی ساختاری، مدیران هر حوزه برای نمایش بهترین عملکرد خود در رفع نیازهای شناساییشده در حوزه مدیریتی و تحت نظارت خویش، سعی در تعریف طرحها و پروژههای گوناگون مینمایند. سپس، برای اجرای برنامهها به تأمین منابع مالی مورد نیاز از محل درآمدها و منابع در اختیار خویش یا درخواست اعتبار از منابع متمرکز شهرداری مبادرت میورزند. اینجا سرآغاز شكلگيري تفکر خطی در میان مدیران حوزههای مختلف است. تفكر خطي، روشي است از تفكر منطقي كه ميگويد اگر «الف»، آنگاه «ب»، آنگاه «ج». از اين رو، جمع کثیری از مدیران بر کانونی از نیاز منفرد متمرکز شده و هر یک به طور جداگانه فقط در صدد تأمین نیازهای کانونی خود برمیآید. بنابراین، به تعداد مدیران بخشهای شهرداری، تفکری خطی شکل میگیرد که میگوید: «اگر بودجه بخش ما تأمین شود، آنگاه نیازهای ما بر طرف خواهد شد».
این شیوه تفکر بجای شناخت و مدیریت شهر به مثابه یک کل، آن را قطعهقطعه نموده، ساده کرده و به صورت تکبُعدی برنامهریزی و مدیریت میکند. این شيوه سادهكنندة شناخت به جاي بيان واقعيتها يا پديدههای شهر، بيشتر آن را مُثله ميكند. بسياري از رنجهاي ميليونها انسان، نتيجة اثرهاي انديشه قطعهقطعهشده و تكبُعدي است. متأسفانه بينش مثلهگر و تكبعدي بيرحمانه در پديدههاي انساني استفاده ميشود: مثله كردن، گوشتها را ميبُرد، خون جاري ميكند و درد را انتشار ميدهد [3].
این نوع تفکر معمولاً بودجه کلی شهرداری را تجزیه نموده و کارایی و اثربخشی آن را به شدت کاهش میدهد. چون بودجة چندین هزار میلیارد ريالی شهرداری که باید نیازهای شهر را با توجه به تعداد محدودی از اولویتهای اول شهر پاسخ دهد، به دهها بودجه چند صد هزار میلیارد ريالی خُرد میشود که نیازهای هر بخش را با توجه به اولویتهای همان بخش تأمین میکند. برای نمونه، در نظام برنامهریزی شهر اصفهان با 14 منطقه شهری و 14 سازمان وابسته، اگر شهر بایستی دارای سه اولویت نخست باشد، در هر حوزه سه اولویت نخست تعریف شده و شهر دارای 84=3×(14+14) اولویت نخست خواهد شد. از دید سیستمی، یعنی بجای آنکه 10 درصد یک سیستم (شهر)، 90% بهبود یافته و خواستههای تعریفشده با کیفیت عالی برطرف شود، 90% سیستم به میزان 10% آن هم با کیفیتی پایین بهبود خواهد یافت.
این پدیده با منطق برنامهریزی مغایرت داشته و بدیهی است که دلایل گوناگونی نیز دارد. مهمترین دلیل آن این است که در بیشتر شهرهای کشور چشمانداز تعریفشده و برنامة توسعه راهبردی شهر وجود ندارد که در آن نیازهای شهر به عنوان یک کل مشخص شده باشد. به همین دلیل، اکثر مناطق شهرداری و سازمانهای وابسته به شهرداری براساس برنامههای مجزا و جزیرهای خود به تعریف طرحها و پروژههای بهبود اقدام نموده و هیچگونه همافزایی بین برنامههای بخشهای مختلف شهر و شهرداری ایجاد نمیشود. بر همین اساس، در اخذ اعتبارات و تأمین مالی پروژههای خود نیز با همان تفکر خطی و جزیرهای، در فرآیند بودجهریزی وارد چرخه چانهزنی خواهند شد.
اما دنياي ما دنياي نظاممنديهاست. هيچ چيز را نميتوان مستقل از متغيرهاي آشکار یا نهان پيراموني آن فرض كرد. بنابراين براي موفقيت بايد تفكرات را در يك چارچوب نظاممند بررسي كرد. شهرداریها نيز از اين امر جدا نيستند. از فرازی بهتر، شهرداريها و بخشهای وابسته به آنها که به طور روزافزون و بيش از پيش در ميان دستگاهها و نهادهاي مختلفی قرار ميگيرند كه داراي روابط همزيستي بوده، به ناچار به يكديگر وابسته و متكي هستند، لازم است به طور شبكهاي برنامهریزی و فعاليت كنند. البته بايد دانست ايجاد و مديريت شبكههايي اثربخش در محيطهايي پويا همانند شهرها كار بسيار دشواري است. این امر نیازمند تفکر سیستمی است. با اين تفكر ميتوان ابعاد مختلف يك موضوع و ارتباط آن با موضوعات ديگر و تأثير آنها بر هم، تعاملات دروني و بروني را مورد توجه قرار داد و تصميم هاي بهتري اتخاذ نمود. در تفكر سيستمي، مسئله در قالب يك «موقعيت» مطرح خواهد شد و نيازمند چندین راهحل است. حل مسئله نیز تأثيراتي به جزء آنچه براي آن مسئله مد نظر است، در پی خواهد داشت. از این رو، سعي در پيشبيني اثرات جانبي حل مسئله امر ضروري است [2].
در محيطهاي پيچيده و آشفته به ویژه شهرها، سازمانها از جمله شهرداریها اغلب بایستی روابطي رسمي يا غيررسمي برقرار كنند تا بتوانند با همكاري يكديگر، اهداف مشتركي را دنبال نموده، نگرانيهاي مشتركي را طرح كرده و يا به نتايج متقابلي دست يابند. اينگونه همكاريهاي بينسازماني یا بینبخشی جنبه بسيار بااهميت و حساسي از كاركرد گونههاي بسيار مختلفي از سازمانهاست. اما در مجموعه بزرگ شهرداریها این امر پس از آن فرآیند تجزیه و تقسیمبندی نامبرده، به ندرت رخ میدهد. همكاريهاي راهبردي و هماهنگيهاي بينسازماني همانند سرمايهگذاريهاي مشترك، جزو باارزشترين ابزارهاي مديريت كسب و كار براي بهبود فعاليت دستگاهها و سازمانها در محيطهاي پيچيده و آشفته، به ويژه در كلانشهرها و شهرداريها براي خدمترساني به شهروندان به شمار ميرود. در نتیجه، انتظار ميرود با تهیه راهبرد توسعه شهر و در نتیجه تعریف همکاریهای راهبردي بینسازمانی و بینبخشي بتوان تأثير مثبتي بر روي اثربخشي بودجه شهرداريها و توان تأمین مالی پروژههای شهری گذاشت.
راهبرد 1. شكلدهي به همکاریهاي راهبردي بینبخشی به منظور افزایش توان تأمین مالی پروژههای شهری.
3. راهبردهای توسعه شهر
مردم و شهروندان ما میخواهند در جایی زندگی کنند که کیفیت زندگی مطلوب با فرصتهای شغلی، سیستمهای حمل و نقل مناسب، دسترسی به خدمات، آموزش و مراقبتهای بهداشتی عالی، گزینههای متفاوت برای سرگرمی، و فضای عمومی برای گرد هم آمدن را به آنها عرضه کند. معمولاً، مدیریت شهری برای پاسخگویی به چنین نیازهایی به تهیه و تدوین «راهبرد توسعه شهر[6]» مبادرت میورزد. راهبرد توسعه شهر فرآیندی است مبتني بر اقدام که از طریق مشارکت، توسعه یافته و پایدار میگردد تا رشد منصفانه در شهرها و مناطق اطراف آنها را ارتقاء داده و بدین وسیله کیفیت زندگی همه شهروندان را بهبود بخشد. طرح راهبرد توسعه شهري فرآيند تهية چشمانداز بلندمدت از آيندة شهر است كه براساس آن «برنامههاي اجرايي[7]» كوتاه مدت تهيه ميشود [4].
برای کمک به ایجاد فرآیندهای تصمیمسازی مشارکتی در کشورهای در حال توسعه و به منظور کاستن از سطح فقر شهری و تأمین توسعه پایدار «سازمان ائتلاف شهرها[8]» تدوین سند راهبرد توسعه شهر را به عنوان يك ابزار موثر توصيه میکند. به بیان دیگر، این سند رابطه بسیار نزدیکی با ارتقاء کیفیت زندگی اقشار فقیر در کشورهای در حال توسعه و جوامع در حال شهرنشین شدن دارد. اما بر مبنای مطالعاتی که توسط سازمان ائتلاف شهرها به عمل آمده است اتخاذ تصمیمات به شیوه «تصمیمگیری راهبردی» در قلمرو مدیریت شهری هنوز در کشورهای در حال توسعه که بسیاری از شهرهای آن با نرخ بیسابقهای در حال رشد هستند، رویه متداولی نیست.
چرا؟ چون جامعهها و دستگاههاي ما در اين معنا كه پيوسته بحرانهاي سياسي، اقتصادي و اجتماعي را تجربه ميكنند جامعهها و دستگاههايي غيرعادياند. آن دستگاهي عادي است كه در صورت آگاهي از تمام دروندادهاي آن، تمام بروندادهايش را نيز بدانيد؛ به محض آگاهي از تمام آنچه وارد دستگاه ميشود ميتوانيد رفتار آن را پيشبيني كنيد. در هر بحراني بييقينيها افزايش و پيشبينيها كاهش مييابد، بينظميها تهديدكننده ميشود، تخاصمها مانع از مكملشدنها ميشود و تعارضهاي بالقوه، بالفعل ميشوند. نظمدهيها كاهش مييابند يا در هم ميشكنند. [در چنين شرايطي] رها كردن برنامهها و ابداع استراتژيهايي براي خروج از بحران ضرورت مييابد، و اغلب بايد راهحلهايي كه بحرانهاي پيشين را درمان كردهاند، رها كرد و راهحلهايي جديد را تدارك ديد. در این میان، شهرداریها هم دستگاههايي غيرعادي میشوند: چون به محض آن كه ببينيد نميتوانند به هدفهايشان برسند شيوههاي غيرمعمول را جستجو ميكنند. نكته مهم اين است كه در لحظههاي بحراني و لحظههاي تصميمگيري شهرداری، غيرعادي ميشود، يعني به شيوهاي پيشبينيناپذير عمل ميكند [3].
در مسابقه دیوانهواری که برای توسعه شهرها در جریان است، بسیاری از شهرداریها بدون داشتن استراتژیهای روشن یا فرآیندهای آزمایششده برای انتخاب و مدیریت پروژهها عجولانه و بدون فکر عازم کلنگزنی پروژههای جدید میشوند. این شهرداریها معمولاً پروژههای بیشتری از آنچه میتوانند به شکل کارآمدی از پیش ببرند، به راه میاندازند و پروژههایی برمیگزینند که تناسبی با منابع و اهداف شهرداری ندارند و در نتیجه با چرخههای توسعه طولانی و نرخهای ناکامی بالا دست به گریبان میشوند (به آمار پروژههای نیمهتمام و رهاشده در شهرهای کشور مراجعه کنید). هر چند شهرداریها در اذهان عموم به صورت نهادی آزاد از قید و بند که توسط مقررات و برنامهها محدود نمیشوند، ترسیم شدهاند، اما تجارب نشان میدهد، مدیران موفق، راهبردها و فرآیندهای مدیریتی روشنی در اختیار داشتهاند [5].
توسعه هر شهری به یک راهبرد کاملاً سنجیده و کارشده نیاز دارد. پروژههای شهرداری باید با منابع و اهداف آن همخوانی داشته باشد. ولی بارها در شهرهای مختلف دیده شده است که شهرداریها همزمان پروژههایی را آغاز میکنند که هر یک به اندازه بودجه کل شهرداری به منابع مالی نیاز دارد. به همین دلیل، تکمیل و بهرهبرداری از هر کدام سالها به طول میانجامد. برای مثال، فرض کنید در شهری پنج پروژه که هر یک بودجهای به اندازه یکپنجم بودجه شهرداری نیاز دارد تا در پنج سال به بهرهبرداری برسد، راهاندازی میشود. اما با توجه به بحرانها و شرایط اقتصادی ویژه در کشور ما، بودجه لازم برای هر یک فراهم نمیشود. در نتیجه، پنج پروژه به مدت دهها سال در انتظار تکمیل و بهرهبرداری به سر خواهد برد. در صورتی که اگر هر سال یک پروژه انتخاب و (به طور غایی) همه بودجه به همان یک پروژه تخصیص مییافت، پس از مدت زمان معین، شهروندان به ترتيب یک طرح نهایی باکیفیت را افتتاح میکردند. شهر اصفهان به طور مثال با داشتن طرحهای قطار شهری، احیای خیابان چهارباغ، احیای میدان امام علی(ع)، احداث سالن اجلاس سران، نوسازي بافت همتآباد و از این قبیل که هر یک هزاران میلیارد ريال بودجه نیاز دارد، دهها سال است که چشمانتظار تکمیل این نوع پروژههاست.
از این رو، در مسیر توسعه شهر، گاهی باید توسن افسارگسیخته و سرکش توسعه را مهار کرد. چگونه ميتوان از اين وضعيت رهايي يافت؟ مدیران و برنامهریزان شهر كه تا حدودي به جايگاه خود ميانديشند، باید با اين مسئله روبهرو شده و ديدگاه خدامنشانه و نوعي سرير برتر را كه از آنجا جامعه را تماشا ميكنند، رها كنند [3]. آنها تصور میکنند مردم آنها را برگزیدهاند تا همه نیازها را یکجا برطرف کنند. شاید تصور میکنند باید کاری بکنند تا بمانند. آنها تابع این فرهنگ خاص شدهاند. یعنی، نه تنها جزئي از جامعهاند، بلكه علاوه بر آن، بي آنكه بدانند تحت سلطه كل جامعهاند كه گرايش دارد بينش آنها را تغيير دهد. امروزه، شهرهای ما دیگر تاب ناکارآمدی و نااثربخشی شبهمدیران و شبهبرنامهریزان را نداشته و به کسانی نیاز دارد که بمانند تا کاری بکنند.
راهبرد 2. محدود کردن و ترتيببندي برنامههای توسعه شهری و تمرکزبخشی به تخصیص بودجههای مرتبط.
4. یادگیری و نوآوری
تجزیه و تحلیل راهبردی، گام بسیار بااهمیتی در فرآیند برنامهریزی راهبردی به شمار میرود و جایگاه ویژهای در توسعه راهبردهای مشترک و راهبردهای وظیفهای دارد. اما رویکردهای نوین حاکی از آن است كه دستگاهها به ویژه شهرداریها دارای «عقلانيت محدود[9]» هستند. اين رويكردها دانش، يادگيري، و نهادها را كليد عملكرد اقتصادی ميدانند. بنابراين واحد تجزيه و تحليل ديگر تنها يك دستگاه منفرد نيست، بلكه سيستمي است متشكل از شبكههايي كه دستگاهها در آن فعاليت ميكنند. عملكرد اقتصادی شهرداریها نیز توسط عملكرد چنين سيستم جامعی قابل توضيح ميباشد. دومين ايدة كليدي كه از نقش اصلي يادگيري ناشي ميشود، تبعيت از مسير تاريخي[10] است. اين بدان معني است كه هر كاري كه امروزه يك نهاد ميتواند انجام دهد به آن چه ديروز ميتوانسته انجام دهد و آن چه در اين بين ياد گرفته است، بستگي دارد. يكي ديگر از مفاهيم ضمني تبعيت از مسير، همتكاملي[11] در بين نهادهايي است كه در صدد بهبود عملكرد خود در تقسيم كار بين سازمانهاي موجودند. آنها با شرايط فعلي يكديگر سازگار ميشوند. در نتيجه، روشهاي سازماني متفاوتي را براي دستيابي به دستاوردهاي مشابه ايجاد ميكنند [6].
تشریح گفتار فوق ما را به تدوین راهبردیهای تازهای در شهرداریها سوق میدهد. ابتدا، ایده تبعیت از مسیر تاریخی انعکاسدهنده این نتیجه است که شهرداریها ناخودآگاه در چارچوب و فضایی قرار گرفتهاند که دیگر به آنها اجازه خلاقیت و نوآوری را نمیدهد. در گذشته شاید شهرداریها به دلیل برخورداری از اعتبارات دولتی و شاید به خاطر این که از امکانات زیادی برخوردار نبودند که ظرفیت درآمدزایی داشته باشد، و البته به دلیل مأموریت و رسالت آنها نیازمند فعالیتهایی نظیر بازاریابی نبودند. و امروز نیز به دلیل وابستگی به روندهای گذشته و تبعیت از مسیر تاریخی خویش، چون در چنین زمینههايي یادگیری نداشتهاند، به این امر اهتمام نمیورزند. اما امروزه شهرداریها امکانات درآمدزای بیشماری در اختیار دارند که میتوانند با الگوبرداری از روشها و شیوههای کسب و کار بخش خصوصی از آنها بهتر بهرهبرداری نمایند. برای نمونه، شهرداری اصفهان از فضاهایی همچون باغ پرندگان، باغ گلها، عصارخانه شاهی، خانه مشروطه، و صدها مرکز تفریحی و گردشگری برخوردار است که ظرفیت درآمدزایی مناسبی دارد. اما هیچگاه چه در سطح محلی، چه در سطح ملّی و بینالمللی اقدام به فعالیتهای تبلیغاتی و اطلاعرسانی نمینماید. به طور قطع، کارشناسان شهرداری ميتوانند تلاش كنند كه ديدگاهشان را با ديدگاه ديگر همتایان خود در بخش خصوصی مقايسه كنند، بازارهاي متفاوت را بشناسد و شايد بازارهای ممكن را كه هنوز وجود ندارند، ابداع كند. استراتژيهاي موفق در زمينه كسب و كار تنها حاصل تحليل كارشناسانه قوي نبوده، بلكه نتيجه وجود شرايط خاص فكري و ذهني هستند. در ذهني كه آن را ذهن يك استراتژيست ميناميم، شناخت و كشش موجود براي كسب موفقيت احساس مأموريت و وظيفهاي را پديدار ميسازد كه زمينهساز يك فرآيند فكري است. فرآيندي كه به جاي آنكه تنها عقلاني باشد، آفريننده و شهودي نيز هست [3]. در اينجا يكي از راهبردهاي ممكن پديدار ميشود:
راهبرد 3. الگوبرداری از روشهای کسب و کار در بخش خصوصی جهت درآمدزایی نظیر تبلیغات و بازاریابی.
وجود تنگناها يا نارساييهاي ديگری نیز ميتوانند موانعي جدّي در راه رشد و توسعه شهر ايجاد كنند. علاوه بر نارساييهاي فوق، چهار دستة گسترده از نارساييهاي ديگر نيز وجود دارند، كه اتخاذ انواع مختلفي از سياستها و راهبردها را ضروري ميسازد:
·نارسايي در توانمنديها: کمبود در توانايي نوآوران بالقوه در شهرداريها.
·نارسايي سازماني: قصور در ساختاردهي (مجدد) به طوري كه بتوان در سيستم شهرداری به طور موثر كار كرد.
·نارسايي شبكهاي: اين نارساييها به مسائل مربوط به تعاملات ميان فعالان در سیستم شهر مربوط ميشود.
·نارسايي چارچوبها: شرايطي نظير چارچوبهاي قانوني، پختگي شهروندان، و فرهنگ و ارزشهاي اجتماعي.
شناسايي و طرح اين مسائل، هم مستلزم هشياري سيستم سياستگزاري و هم مستلزم يك يا چند مركز ايجاد تغيير است كه قادر باشند بر اساس نتايج حاصله اقدام مقتضي را به عمل آورند. بر چنين بستري از پيچيدگيهاي سيستمِ شبكهاي، چالش كليدي مديران شهر عبارت است از تعيين قواعد بازي، سازماندهي پيوندهاي مناسب، و توافق بر روي يك تقسيم كار كارآمد و موثر. در نظامهاي مدیریت شهری یا شهرداریها، مدلهاي راهبري آنها نيز داراي تبعيت از مسير بوده و نارساييهاي مختلفي دارد. سوال مهم اين است كه آيا شيوههاي تفكر راهبردي آنها براي سازگاري با تغييرات داخل و خارج از نظام مدیریت شهری، به قدر كافي پويا و انعطافپذير هستند يا خير [6].
به عنوان نمونهای دیگر، در دانشگاهها حقوق مالكيت فكري هم به عنوان يك عامل محدودكننده موضوعات پژوهشي و هم به عنوان يك منبع بالقوه كسب درآمد، روز به روز اهميت بيشتري پيدا ميكند. بیتردید در شهرداریها نیز با توجه به زمینههای مساعد، طرحها و آثار فکری متعددی خلق میشود که دارای حقوق مالکیت فکری است. طراحیهای بدیع مبلمان شهری، کتب تألیفی و مقالات منتشره از این دست هستند که سرمایه قابل توجهی را برای شهرداریها رقم میزند. لیکن به دلیل بیتوجهی مدیران به این سرمایه عظيم موجب عدم انگیزش سازمانی و همچنین عدم بهرهبرداری صحیح از ظرفیتهای بالقوه آن شده است.
در ابتداي اين گفتار اشاره كرديم كه شهرداريها نيز داراي عقلانيت محدود هستند. اگر شهرداريها میتوانستند در يك مدل كامل، همه پارامترهای اقتصادی پروژههاي شهري را در بودجه يكسال و در بين بودجه سالهاي متمادي به هم مرتبط میکردند، مسئله تأمين مالي پروژهها تا این اندازه پیچیده نميشد. تصمیمگیری به عنوان فراگردی منطقی و عقلانی، بر این پیشفرض استوار است که رویدادهای چهان از نظم و ترتیب برخوردار بوده و روابط علت و معلولی بر آنها حاکم است. درک و شناخت این روابط ما را در رویارویی با آنها از قدرت و کنترل افزونتری برخوردار میسازد و رفتار ما را نظم و ترتیب بیشتری میدهد.
اما همه مدیران در برخورد با وضعیتهای مشکل، از رویکرد عقلانی و منظم پیروی نمیکنند. برخی به راهحلهای سنتی متوسل میشوند، یعنی به همان تصمیماتی مبادرت میورزند که در موارد مشابه، در گذشته، حلال مشکلات آنان بوده است. برخی دیگر به افراد خبره یا مقامات مافوق توسل جسته از آنان راهحل میطلبند، و باز هستند کسانی که اولین راهحلی را که به نظرشان میرسد، به مرحله اجرا میسپارند. گر چه این روشها گاهی مشکلگشاست، ولی غالباً به تصمیمات و راهحلهای نادرست میانجامد. هیچ رویکردی نتایج قطعی به بار نمیآورد، ولی مدیرانی که به روش عقلانی و منطقی تصمیم میگیرند، غالباً به راهحلهای مطلوبتری دست مییابند [8].
چنانچه پيشتر ذكر شد، شهرداريهاي مناطق و سازمانهاي وابسته طرحها و پروژههاي خود را به طور مجزا و جداگانه تعريف ميكنند. در اين رهگذر، ايجاد همافزايي بين پروژهها و قرار دادن آنها در يك زنجيره ارزشافزا كمتر مورد توجه قرار ميگيرد. در نتيجه، امكان استفاده از پتانسيلها به ويژه درآمدهاي ناشي از يك طرح يا حتي يك محدوده شهري به حداقل ميرسد. بنابراين، كانونبخشي به پروژهها براي افزايش تصاعدي درآمدهاي حاصل از آنها ميتواند از راهبردهاي مؤثري براي افزايش اثربخشي طرحهاي توسعه شهري باشد.
راهبرد 4. تعريف پروژههاي شهري براساس زنجيرههاي پيوسته ارزش و كانونبخشي به طرحهاي توسعه.
ايجاد شبكههاي بينسازماني، شبكههاي اجتماعي، سرمايهگذاريهاي ريسكي، تسهيم زماني، فروش طرحها، حقوق معنوي و حق خريد در شهرداريها و هزاران راهبرد خرد ديگر كه ميتواند درآمدهاي هنگفتي را عايد شهرداريها سازد، مدتهاست كه به دست فراموشي سپرده شده است. تنها كافي است شيوه تفكر خود را كمي تغيير داد و بهرهمند شد.
5. نتيجهگيري
در انجام اين تحقيق، از منابع بسياري از جمله دانستههاي خود درباره شهرداریهاي کلانشهرها، اطلاعات منتشره و شبكه اينترنت استفاده شده است. براي درك جوانب غيررسمي و ساير مواردي كه در اسناد موجود به خوبي منعكس نشدهاند، مصاحبههاي متعددی انجام گرفته است. هدف، شناسايي شيوهها و راهبردهايي كوچك براي رفع تنگناها و چالشهاي بزرگ شهرداريها بود. نگارنده مقاله با الهام گرفتن از مثل «اندك اندك جمع گردد، وانگهي دريا شود»، سعي نمود براساس بررسيهاي به عملآمده در محيط شهرداريها شيوه سياستگزاري، برنامهريزي و بودجهبندي را با استفاده از مدل عقلانيت محدود بررسي نموده و راهكارهايي را پيشنهاد دهد. ديگر هدف اين مطالعه، توسعة ظرفيتهاي فكري براي ايجاد يك انديشه پيچيده و منسجم به منظور برنامهريزي يكپارچه و توسعه شهر طبق زنجيرههاي ارزش بود. براي موفق بودن اين راهبردها و شيوهها، آنها را بايد متناسب با خصوصيات مجزاي سازمانهاي مختلف اصلاح كرد.
برخي از اين راهكارهاي پيشنهادي عبارتند از اولويتبندي و ترتيببندي اجراي پروژههاي شهري، شكلدهي به همکاریهاي راهبردي بینبخشی، الگوبرداری از روشهای کسب و کار در بخش خصوصی، و تعريف پروژههاي شهري براساس زنجيرههاي پيوسته ارزش. در پايان، خاطر نشان ميسازد چالشها و راهكارهاي مورد بحث، در سطح استان و كشور نيز قابل مشاهده است. هر ادارة كل در سطح شهر يا استان و وزارتخانهها در سطح كشور نيز براساس مأموريت و ديدگاه وظيفهاي، اولويتهايي را مدنظر قرار ميدهند و طرحها و برنامههايي را به اجرا درميآورند كه گاهي هيچگونه همافزايي و ارتباطي با پروژهها و طرحهاي ديگر نهادها ندارد. كوتاه سخن اين كه با اجراي تفكر عقلايي ميتوان بسياري از افتراقها و رويكردهاي واگرا در عرصههاي مختلف كه همگي در صدد رفع نيازهاي شهر، استان و كشور هستند را كنترل نموده و اثربخشي آنها را دو چندان كرد.
مراجع
[1] پيرهادي، م.، (1389)، فکر و تفکر، قابل دسترسي در http://maniyat.ir/1389/08/30/post-28
[2] مرکز اطلاعات علمی تخصصی مدیریت، تئوري سيستمي يا مديريت كمي يا علم مديريت، قابل دسترسي در http://mmicinternational.com/2010-02-10-14-43-12/2010-02-10-14-43-12/3706-1389-09-21-16-39-23.html
[3] مورن، ا.، (1379)، درآمدي بر انديشة پيچيده، ترجمه جهانديده، ا.، تهران، نشر ني.
[4] زبردست، ا.، استراتژي توسعه شهري و ابعاد اقتصادي، دانشگاه تهران، كارگاه درس راهبرد توسعه شهر.
[5] شلینک، م.، (1390)، مدیریت استراتژیک نوآوری تکنولوژیک، ترجمه اعرابی، م.، تقیزاده مطلق، م.، تهران، دفتر پژوهشهای فرهنگی.
[6] مرکز تحقیقات مهندسي کشاورزی، (1383)، ديدگاههاي نوين در راهبري فناوري، اصفهان.
[7] گلكار، ك.، آزاداي، ج.، (1384)، راهبرد توسعه شهر چيست؟، نشريه شهرنگار، 30، ص. 59-79.
[8] منصوري، م.، شرایط تصمیمگیری، http://maniamonavari.blogfa.com/post-166.aspx
[9] Micro-Strategies, available at http://www8.svsu.edu/~efs/microstrategies.htm
[1] اصفهان، روبروي هتل عباسي، معاونت هماهنگي امور مناطق و سازمانهاي شهرداري اصفهان، bazadani@yahoo.com، .
[2] exponential
[3] key success factors
[4] key failure factors
[5] synthesis
[6] City Development Strategies
[7] Action Plan
[8] Cities Alliance organi
[9] Bounded Rationality
[10] Path Dependency
[11] Co-evolution
این وبلاگ با این هدف ایجاد شد تا آغازی باشد برای معرفی و در دسترس قرار دادن آثاری که میتوان خارج از چارچوبهای دست و پاگیر به دست مخاطب آن رسانید. ابتدا با به اشتراک گذاشتن آثار خود شروع کردم اگر شما هم یاری کنید وبلاگ به سایتی جامع تبدیل خواهد شد. اگر مطالب برایتان مفید بود خواهش میکنم با پرداخت هزینه ای اندک ما را در نشر آثار دیگر کمک کنید